找准影响社会和谐稳定的突出问题 在城镇化背景下深入推进基层社会管理创新

胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调，要“以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平。”加快推进城镇化发展，是我国实现现代化的必由之路，是现阶段解决“三农”问题、统筹城乡协调发展的重要途径，是推动经济社会可持续发展的强大引擎。同时我们也应看到，城镇化打破了城市和农村原有的社会管理模式，是引起当前诸多社会问题的主要根源，是当前影响基层社会和谐稳定的最集中、最迫切、最突出的领域。我们要针对城镇化进程中凸显的各类矛盾和问题，找准基层社会管理创新的方向、重点和着力点，促进城乡社会的和谐稳定。

一、充分认识城镇化进程对加强社会管理和维护社会稳定的影响

随着城乡人口的大规模迁移以及大量农民被就地城市化，打破了原有社会管理格局，农村和城市的社会结构、社会组织形式、社会利益格局都发生了深刻变化，社会管理中的一些深层次矛盾和问题不断显现，而互联网的广泛运用、两新组织的大量出现等，则进一步增加了社会管理的难度。

1、城乡公共服务发展明显滞后于城镇化进程。由于历史原因，我国社会城乡二元结构具有明显的分割分治特点。随着城镇化的加速，大量流动人口流出农村、进入城市，成为社会管理的空白地带，但由于二元体制的原因，导致这些人口无法顺利成为城市居民，也难以享受到与城镇居民平等的教育、医疗、就业、养老等方面的公共服务，成为影响社会稳定和谐的重要因素。一是新生代农民工问题。伴随着我国城镇化的进程，原来附着于土地上的农民大量流入城市，在薪酬待遇、劳动条件、社会保障、子女教育等方面，与城市居民存在较大的差异,属于候鸟型流动。近年来，流动人口成分发生变化，新生代农民工成为农民工的主体。2010年上半年国家统计局统计，我国农民工群体的人数已经达到2.42亿人，其中新生代农民工占到60％，总数达1亿以上。新生代农民工就业观念、生活方式、消费方式基本上和城市居民相差无几，要求平等就业、平等待遇的愿望强烈，对于城乡二元体制忍耐度更低，容易滋生和积累不满情绪，亟须进行有效地疏导。例如去年以来连续发生的深圳“富士康”跳楼事件，主要就是新生代农民工心理失衡、企业和政府没有及时予以疏导，导致事件不断升级。如何改变半城市化结构，将2亿多农民变为城市人口，走出一条符合中国国情的城镇化道路，成为城镇化过程中应该尽快解决的社会问题。二是农村重点人群问题突出。大量农村青壮劳力进城务工，导致农村劳动力的年龄结构、性别结构、素质结构发生明显变化，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的现象日趋明显，农村留守老人、妇女和儿童问题逐渐突出。三是基层组织力量亟需加强。由于农村空心化，部分村（居）集体经济落后，基层组织软弱涣散，村班子不团结，影响了两委班子运转效率，削弱了基层组织在群众中的威信，极少数地方甚至出现农村宗族势力、黑恶势力乘虚而入的现象。

2、社会稳定管控难度加大。面对大量的流动人口、“社会人”和两新组织，传统的村庄、街居管理体系出现了管理上的困境，加强社会管理、维护社会稳定的难度越来越大。一是农村治安形势不容乐观。随着农村的变革及利益关系的调整，农村贫富差距拉大，使一些人心理失衡，加之留守农村的大部分是妇女、老人、儿童，给违法犯罪分子以可乘之机，致使偷盗、抢劫等事件呈增长趋势，农村的社会治安有恶化趋势。此外，吸毒、赌博、卖淫嫖娼等社会丑恶现象也开始向农村转移。二是流动人口违法犯罪问题突出。城中村、城乡结合部等流动人口较多的区域治安防控体系不健全，治安安全隐患突出，流动人口违法犯罪率居高不下。据相关部门统计，2008年全国公安机关立案的刑事案件488.5万起，其中盗窃、诈骗、抢劫三项侵财案占80.85%。这些侵财案件70%以上发生在城市和城乡结合部，这些案件中抓获的犯罪人，70%以上是流动人员，在这些抓获的犯罪流动人员中70%以上是农民工。再有，这些侵财案件的受害人，70%以上也是农民工。三是互联网管理难度较大。迅猛发展的互联网给社会管理带来新的挑战，突出表现为涉网案件多、热点问题炒作快、舆情导控难度大等问题。四是安全形势严峻。一些地方违法经营问题屡禁不止，违法违章建筑较多，公共安全隐患突出，重大交通、火灾及其他安全生产事故随时可能危及人民群众生命财产安全。

3、社会矛盾纠纷增多。随着城镇化进程的加速，一些地方矛盾纠纷呈多发多样态势，土地征用、房屋拆迁、企业改制等传统问题进一步凸显，劳资纠纷、债权债务纠纷等新型矛盾不断产生，群众进京上访、集体访等非正常上访数量明显上升，群体性事件和个人极端事件时有发生。一是农村土地征用和城市房屋拆迁安置引发的社会矛盾凸显。城镇化浪潮中，随着城市建设的不断扩张和新农村建设的推进，大规模的征地拆迁是这些年信访总量和群体事件居高不下的主要原因，土地征用、房屋拆迁、赔偿等问题引发的矛盾在局部地区表现突出。二是土地承包经营权纠纷日渐增多。随着中央惠农政策力度不断加大，在外务工人员对土地热情剧增，少数在外非农业人员和刚毕业的大学生因企业倒闭、企业改制等开始想方设法地回老家要地，出现了“逆城市化”现象。再加上“增人不增地、减人不减地”的政策，由此引发各类纠纷。三是劳资矛盾增多。受国际金融危机影响，不少企业经营困难，部分农民工下岗失业，高校毕业生就业压力增大，劳资纠纷、债务纠纷、合同纠纷引发的信访明显增多，非法集资、拖欠工资等问题引发的上访时有发生。四是外来人口与本地人矛盾初显。随着城镇化速度的加快，老市民、新市民，本地人、外地人同居一区，关系复杂、诉求多元。近来一些地方接连发生了本地人与外来务工人员的摩擦事件。在社会流动加剧、社会结构深刻变动的时代，如何消除各类门槛、壁垒、歧视等社会排斥现象，使不同人群和谐共处，成为社会管理的一道新课题。五是群众对干部作风不满引发的矛盾增多。部分村（居）工作体制不健全，干部工作方法简单、作风不深入，村务公开流于形式，工作中任人唯亲，拉帮结派，亲亲疏疏，农民的反映往往得不到及时处理，导致群众产生逆反心理，对村两委和基层政府的工作不信任、不配合，成为农村社会管理的一个难题，尤其是涉及到一些农民切身利益的调整时更加突出。如果处置不当，容易爆发各种矛盾，甚至引发群体性事件。

二、把解决好城镇化带来的社会问题和矛盾作为基层社会管理创新的主攻方向

在城镇化、工业化背景下出现的各种社会问题和矛盾是经济发展水平和阶段性特征的集中反映，是社会发展的必然。要从实际出发，针对影响社会和谐稳定的突出问题，以城镇化涉及的重点人群作为重点对象，突出资源整合和基层组织两大重点，进一步明确基层社会管理的方向。

（一）在管理和服务对象上，以城镇化涉及的重点人群为重点，加大服务和管理力度。一是以流动人口为服务重点。大力探索外来人员管理服务新路子，在城区街道和外来人员较多的乡镇建立外来人员管理服务中心，由政府牵头，综治、公安、计生、人社、工商、妇联等部门共同参与，实行一门对外、一站式服务，为外来人员提供信息采集、登记办证、就业介绍、政策咨询、权益维护、党群工作、计划生育等管理服务。二是以留守妇女儿童、空巢老人等群体为服务重点。以留守人群的迫切需求为重点，整合团委、妇联、老龄委、民政等部门服务资源，创新载体，大力实施贫困母亲救助、关爱留守儿童、敬老志愿服务等活动，切实解决他们的困难和问题。三是以社会闲散青少年为管理重点。重点对闲散青少年、有不良行为或严重不良行为的青少年、服刑在教人员未成年子女、流浪乞讨青少年等重点青少年群体开展教育帮扶。

（二）在工作方法上，以资源整合为重点，推动各部门、社会公众积极参与社会管理创新。社会管理涉及方方面面，创新任务千头万绪。要深入持久的推进社会管理创新，确保社会管理创新能够取得实效，关键是要整合各方资源，发挥政府各部门和广大群众的积极性，构建多层次、多方面、多样性的社会服务管理体系。

1、大力整合政务服务资源。必须彻底改变“重管理轻服务”的做法，寓社会管理于服务之中，以强化服务提高管理实效，以民生和谐促进社会和谐，实现社会管理方式的根本转变。一是强化政府社会管理和公共服务职能。当前，很多地方政府的职能不断扩展延伸，政府在百姓心中变成了解决问题的唯一主体，政府不得不疲于应付本应属于司法、民事等范畴的各种问题。而政府过多干预社会管理的效果并不理想，有的地方政府甚至陷入了“维稳的怪圈”：政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾的数量非减反增。必须切实转变政府职能，摒弃传统的社会控制理念，把更多的资源放在社会管理和公共服务上，在服务中加强管理，在管理中体现服务。二是注重发挥综治工作的优势。必须注重发挥社会治安综合治理的体制优势，发挥好党的领导政治优势、部门单位齐抓共管的优势、工作网络的优势，发挥好社会治安综合治理领导责任制、目标管理责任制的重要作用，形成社会管理创新的强化合力。三是注重整合基层服务力量。把推进城市网格化管理作为社会管理创新的重要方向，整合街道、社区以及综治、公安、民政、社保、计生等基层社会服务资源，组建网格管理员队伍，实现社会管理地域全覆盖、社情全摸清和服务全方位。

2、整合社会服务资源。要把党的群众路线贯穿社会管理工作始终，坚持人民主体地位，培育公民意识，落实公民权利，鼓励和引导公民依法履行义务，积极参与社会管理。一是充分发挥群团组织作用。坚持党建带群建，支持工会、共青团、妇联充分发挥自身优势，切实履行组织群众、引导群众、服务群众职能，使之真正成为群众满意和信赖的“职工之家”、“青年之家”、“妇女儿童之家”。二是积极培育民间社会组织。加强社会组织管理和监督，扶持社会组织发展，充分发挥各类协会、基金会等社会组织在开展公益服务、扩大公众参与、反映群众诉求等方面的积极作用，动员和组织群众依法有序参与社会管理。三是充分调动社会各方参与社会管理的积极性。进一步完善党组织领导下的基层群众自治机制，对基层群众自治组织协助政府办理的行政事务，实行项目准入，做到权随责走、费随事转，提高群众自治组织自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。鼓励企事业单位积极参与社区建设、发展公益事业。

（三）在主导力量上，以基层组织为重点，夯实社会管理基础。基础不牢，地动山摇。要始终把社会管理工作的重点放在基层，不断加大对基层的投入，强化基层基础建设。一是加强基层组织建设。积极发挥农村基层组织在社会管理中协调利益、化解矛盾的作用，全面提升村级组织推动发展、为民服务、化解矛盾、凝聚群众的能力，不断加强基层民主规范化和制度化建设，畅通农民群众参与农村公共事务的决策、管理和监督的渠道，使群众真正参与到农村自治中来，增强凝聚力。二是加强基层综治队伍建设。加强乡镇（街道）综治委、办建设，配齐配强专职干部。规范乡镇（街道）综治工作中心建设，通过相对集中办公，承载更多的服务功能，为群众提供“一站式”服务，使综治工作中心真正成为做好新形势下群众工作的新渠道、基层党委政府密切联系群众的新纽带。抓好村（居）和企事业单位等综治工作站建设，发挥其基层管理服务平台的联动功能，实现基层基础工作的规范化、常态化、长效化。

三、在城镇化加速进程中深入推进社会管理创新

我市作为山东省社会管理创新工作试点市，要认真把握城镇化发展的阶段性特征，把城镇化进程中凸显的矛盾和问题作为社会管理创新的重要着力点和创新点，从服务、管理、控制、引导四大环节入手，密切结合实际，大力开拓创新，切实提高社会管理科学化水平，为富裕章丘、和谐章丘、幸福章丘建设创造良好社会环境。

（一）以社区建设为着力点，提高基层公共服务水平

加强和创新社会管理，关键在基层，根本在群众。必须把城乡社区建设作为创新社会管理的一项重要措施，结合新型农村社区建设工程，大力推进农村社区建设，积极探索与新建新型社区相适应的农村管理服务新模式，同时积极开展城市社区建设试点，把社区建设成为加强基层社会管理的重要平台。要积极整合社区服务资源，以正在实施或已完成的一批农村新型社区建设村作为社会管理创新的突破口，以进入社区的农民群众作为重点服务对象，大力加强农村社区服务中心和服务站建设，借鉴外地社区网格化服务管理模式，以社区党组织为核心、居委会为主体、政法综治工作站为中坚、社区群团组织为配套，构建融低保救助、解困帮扶、平安法治建设于一体的社区公共服务中心，形成综合治理、社区警务、治安防范、纠纷调处、外来人员管理、预防青少年违法犯罪、刑释解教人员安置帮教、社区矫正、禁毒以及信息收集等于一体的社区管理新格局。同时，大力加强基层社区工作队伍建设。把经验足、威信高、责任心强的同志充实到社区管理岗位上，明确社区综治办主任由社区书记担任，社区民警担任副主任；大力吸纳老党员、老干部、老教师、老政法等对象参与到社区管理工作中来，配备社区综治专职干部、驻村民警、社区管理人员。

（二）以户籍等系列制度改革为着力点，创新社会管理体制

党的十七届五中全会提出，“十二五”期间，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务；大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。改革创新一系列以户籍制度为代表的社会管理体制，破除农民变市民过程中的各项制度性障碍，是当前社会管理创新的关键。

1、加快户籍制度改革步伐。2011年的《政府工作报告》提出：“因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”应加快推进户籍制度改革，着力推进农民工市民化，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，取消农业户口、非农业户口界限，放宽县城和小城镇落户条件，扫清城乡一体化的制度障碍，引导非农产业和农村人口有序向县城和建制镇转移。

2、建立城乡统筹的社会保障体系。要完善相关政策，剥离依附在户口上的劳动就业、子女入学、社会保障等功能，把公共服务由户籍人口逐步向常住人口扩展，实现进城农民在就业、子女就学、医疗、养老、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。就业是民生之本，是农民能否顺利实现城镇化的关键。要统筹城乡劳动力就业制度，将农民就业问题纳入整个社会就业体系中，有关部门要逐步把对城镇失业人员再就业和培训等方面的优惠政策落实到农村富余劳动力身上，促进他们到二三产业和城镇转移就业。要扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，加快建立适应农民工特点的社会保障制度。

3、改革流动人口管理体制。社会管理，说到底是对人的管理和服务。当今中国，数亿“流动人口”是最特殊的“人群”，也是社会管理的崭新课题。要寓管理于服务中，在服务中延伸管理，实现流动人口从管控到服务。在重点乡镇（街道）建立流动人口服务管理办公室，在重点村（居）等建立流动人口服务管理中心，为流动人口提供“一站式”服务。完善人口信息采集动态管理体系，以公安人口信息为基础，融合计生、人社、房管、民政、教育、工商、税务、金融等部门信息资源，建立人口基础信息库，形成全面覆盖、功能齐全的人口管理和服务平台；配备专兼职协管员，通过信息化手段，实时采集流动人口信息，把以证管人与以房管人、以业管人结合起来，实现流动人口本地化服务管理。

（三）以群众工作为抓手，加强矛盾调处化解

要把群众的利益作为加强社会管理的出发点和落脚点，把做好群众工作作为加强社会管理的根本性基础性经常性工作，畅通诉求渠道、积极地防止矛盾，完善排查机制、及时地发现矛盾，健全调解体系、有效地化解矛盾,最大限度地把矛盾纠纷消除在基层、消除在萌芽状态。

1、拓宽社情民意表达渠道。一是搭建多种形式的沟通对话平台。加强83312345热线、政风行风热线等社情民意“直通车”建设，方便群众反映诉求；加强政府网站建设，以民生网为依托，邀请各部门、各乡镇（街道）领导走进民生网，打造政民互动网络平台。二是全面推行社会稳定风险评估机制。将社会稳定风险评估作为重大决策、项目、事项出台实施的前置程序和必备条件，对容易引发社会矛盾的重点领域，对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策，做到“应评尽评”，防止因决策不当引发社会矛盾。要严格责任追究，对应当进行社会稳定风险评估而没有组织评估，或者不积极运用评估结论，失职渎职、弄虚作假，引发不稳定问题或重大群体性事件的，严肃追究相关人员的责任。

2、扎实抓好社会矛盾排查化解。一是用群众工作统揽信访和为民服务工作。深化信访代理制、为民服务代理制经验，以群众工作统揽两项工作，合理延伸，整合创新，赋予“章丘模式”新的时代内涵。建立四级群众工作网络，在人民来访接待中心基础上，构筑群众工作平台，依托乡镇（街道）政法综治中心，整合有关部门力量，设立群众工作站，整合镇村信访代理员、为民服务代理员队伍，建立群众工作信息员队伍，听取群众意见，调处矛盾纠纷，办理群众有关事项，对群众诉求做到“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”。二是深化大调解机制建设。整合政法专业力量和社会资源,健全市、乡、村、组多层次调解工作网络，建立健全征地拆迁、劳动纠纷、医疗纠纷、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等专业性调解组织，加强人民调解、行政调解、司法调解联动，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，推进“党政主导、政法综治部门协调、有关部门负责、社会各界参与”的大调解工作体系建设，及时有效把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

3、加强公共安全体系建设。不断增多的各类社会危机事件，是考验政府社会管理能力的重大挑战。要适应公共安全形势变化的新特点，以化解社会矛盾、维护公共安全为基础，建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系，提高社会风险的控制能力，增强人民群众的安全感和满意度。一是完善社会治安防控体系。以深化平安章丘建设为载体，以社会化、网络化、信息化为重点，进一步健全专群结合、点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系。加强重点地区、重点场所社会治安综合治理，严密防范和依法打击各种违法犯罪活动。加强特殊人群安置、救助、帮教、管理工作。要始终坚持严打方针不动摇，多部门、多警种协同作战，深入开展集中打击行动，严厉打击、严密防范黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、“两抢一盗”等多发性侵财犯罪，形成对违法犯罪活动的强大震慑态势。二是健全突发事件应急体系。坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的突发事件应急体系。加强应急队伍建设，建立健全应急物资储备体系，加强应急教育培训，完善各级应急预案，全面加强基层应急管理能力。三是保障食品药品安全。加强食品药品安全风险监测评估预警和监管执法，加强检验检测、认证检查和不良反应监测等食品药品安全技术支撑能力建设。强化基本药物监管，确保用药安全。四是严格安全生产管理。完善安全生产监管体制，深化安全生产专项治理，落实企业安全生产的主体责任，切实保障人民群众生命财产安全。

（四）以依法治市和思想道德建设为着力点，强化宣传引导

加强和创新社会管理，不仅要善于运用政策、经济、行政等手段，更要靠法律手段来保障整个社会有序运行，使社会管理工作有法可依、有法必依，真正做到依法调整社会关系，维护社会和谐稳定。同时，必须大力营造知法守法、诚信文明的社会氛围，持之以恒地开展以精神文明为主要内容的各种创建活动，弘扬知法守法、诚信文明的良好风尚，夯实社会管理的思想基础。

1、深化依法治市经验。要完善依法治理机制，加大普法力度，坚持依法行政，促进司法公正，推动依法治市不断迈上新台阶。大力推进依法行政，确保党政机关及其工作人员严格按照法律和政策规定开展工作，严格按照法定权限和程序行使权力。加强执法标准化管理，规范执法办案自由裁量权，加大法律援助和司法救助力度，强化法律监督和司法机关自身监督，推进公正廉洁执法，促进司法公正，提高司法公信力。要深入开展法制宣传教育，引导各级党组织、政府机关及其工作人员严格依照法律规定办事，引导广大群众用合法手段反映诉求、维护权益，形成自觉学法守法用法的社会氛围。

2、进一步加强思想道德建设。充分发挥思想和文化教育人民、引导社会、推动发展作用，积极宣传群众动员群众，广泛开展社会主义核心价值体系教育，深入推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。建立完善社会诚信体系和行为规范，营造诚信社会氛围，使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则。深入开展精神文明创建活动，不断提高人民群众文明素质和城乡文明水平。大力发展文化事业和文化产业，满足人民群众日益增长的精神文化需求。注重运用互联网等新兴媒体，引导各界群众团结一心、共同奋斗，推动经济社会发展、促进社会稳定和谐。

信息来源：求是理论网