英国：绩效管理革新推动协同式治理

 
1997—2010年英国政府通过财政绩效管理革新，创建使政府多个部门共同承担和负责的绩效目标体系，以制度化的方式促使“协同式”治理的形成。“公共服务协议”是英国绩效管理革新政策的主要载体，其使中央政府在政策倾向性上更具有选择性，注意力集中转移到了中央政府认为重要的政策领域，行使其对于政府各部门和公共服务提供者有效的监管权。目的在于使公共服务提供部门能够有效地调动起来，协同合作，共同改善公共服务提供。

途径

“公共服务协议”是财政部与其他各个政府部门之间所建立的协议，主要包括可以量化的、以效率和效益为标准的绩效目标。公共服务协议成为一种必要的合同，目的是提升公共服务质量，利用目标体系和财政投入相挂钩的方式，监管公共服务机构。

英国政府增强了对于政府花费部门的监管，保证所分配的财政资源与公共服务提供的质量成正比。1998年公布英国政府的第一份“综合开支审查”白皮书后，每个政府花费部门都被要求开始提交计划书，清晰地阐述各部门将如何达成各自的绩效目标，如何运用拨付的财政资金。2000年后，中央政府又进一步细化和补充了“公共服务协议”，其中包括，“服务提供协议”和“技术说明细则”。

“服务提供协议”以更加详细的方式说明了各个部门通过何种方式达到绩效目标。“技术说明细则”则给予“公共服务协议”下制定的绩效目标充分的细则和解释说明。2004年的“综合开支审查”要求政府花费部门发表公开、透明的技术细则，说明达到政策目标的具体途径。虽然，在制定“公共服务协议”绩效目标的过程中，财政部会在形式上充分与各个政府花费部门沟通和协调，但是，英国政府各花费部门在实际上更多的是受财政部的强力控制。此外，内阁办公室以及唐宁街10号也通过与财政部的合作来引导政府开支部门。

1997—2010年英国两任首相布莱尔和布朗，也在“公共服务协议”中扮演着十分重要的角色。两者都频繁地参与决定“什么是中央政府优先考虑的绩效目标”。首相通过“首相执行办公室”和“公共服务改革办公室”制度化地在“公共服务协议”框架中发挥重要作用。财政部与“首相执行办公室”合作，以保证政府各个部门有着清晰的绩效目标实现方案。

特点

“综合开支审查”白皮书所阐述的英国政府的整体目标，成为财政部有效分配财政资源的起点。并基于此，通过“公共服务协议”设立绩效目标体系。它的特点和功效有以下几点。

第一，三年期的财政预算，可以使各个政府部门有更充足的时间，更加策略性地管理资源，有效地避免了政府部门在旧财政体制下的短期行为。财政大臣史密斯论述道：“旧的财政分配体制，主要基于过去一年的绩效表现，来分配下一年度的财政资金，本身就存在着局限性”。

第二，新的财政预算以“政策结果”为导向，不再仅仅注重单个部门的政策过程。“公共服务协议”只关注政策结果以及政策能否达成绩效目标。“公共服务协议”的目标通常具有可达成性和时效性的特点。

第三，在“综合开支审查”的指导下，“公共服务协议”制度化地把各个部门有效地调动起来，共同协作，共同负责某一个政策目标，从而打破部门主义，实现“协同政府”的治理理念。

第四，“公共服务协议”加强了中央政府在推动公共服务提供中的作用。中央政府成立了“公共开支和公共服务委员会”，每一个政府部门必须定期向此委员会报告政策进展。“公共开支和公共服务委员会”的主要作用在于给予各个部门持续的压力，使它们能够在规定的时限内达成政策目标。

困境

“公共服务协议”中所设定的目标越来越多地由多个政府部门共同执行和负责，由单个部门所负责的单一目标的比例大幅的下降。然而，这种治理方式也出现了许多意想不到的负面效果。英国国家审计办公室的一项报告说明，公共服务协议使一些政策目标成为关注的重点，而间接地导致执行部门忽视了对于其他政策领域的关注，且更加注重短期的“公共服务协议”绩效目标，牺牲了长期的政策目标。例如，“国家公共卫生服务”（NHS）的一位全职医生论述道：“如果你发现，一些目标完不成，将使你失去工作，而另一些目标，不会对你的工作造成太大影响，这种情况下，医生会把更多的资源和时间用到与自身有很大关系的重要目标上”。

此外，“公共服务协议”所设计的绩效目标体系中，有些目标没有实际意义或不易实现，这种目标使政府优先考虑的政策目标大打折扣。财政部的一项报告指出，“公共服务协议”的绩效目标体系，倾向于专门选择“容易测量的，而非重要的”。另外，执行部门间缺乏统一的监督和报告标准，也使得中央政府在判断绩效执行效果上遇到了阻力。同时，中央政府也缺乏及时的绩效评估信息。例如，2005―2008年的“公共服务协议”绩效目标由中央政府推出后，2003―2006年20%的绩效目标却由于没有足够的评估信息，仍然被搁置。

再次，“公共服务协议”下的协同工作并不是一件容易完成的任务，英国政府面临着许多困难。英国国家审计办公室（NationalAuditOffice）发表的一项报告指出，政府部门间的协同工作往往是为解决复杂和多面性的社会问题，因此往往是非常棘手的。许多“公共服务协议”所设定的“分享性绩效目标”着力于解决“复杂问题”，例如，年轻人怀孕问题，早期教育或毒品问题等，寻求把相关的政府部门纳入一套共同的绩效目标体系之下协同合作。

报告同时还指出，部门间协同合作的过程中，伴随着操作性的困难和阻力，主要包括是否“有清晰的政治领导，给予协作各个部门的绩效目标的同等关注，确认相关的合作伙伴，建立清晰的责任机制，执行恰当的工作安排以及绩效报告”。例如，“解决儿童肥胖”的绩效目标，由卫生部，文化、媒体和体育部共同负责，致力于2010年消除儿童肥胖的年增长率。在这个“共享式的绩效目标“中，卫生部起主要的带头作用，由文化、媒体和体育部配合。事实上，卫生部同时也需要教育和技能部、交通部等的资源，然而，教育和技能部并不在“解决儿童肥胖”这一目标体系之下，从而直接阻碍了卫生部达成绩效目标。这个事例告诉我们，“公共服务协议”所设立的绩效目标体系往往在纳入哪些政府部门的过程中陷入困境。

协同的不同政府部门在“绩效报告”中，往往针对“共享式绩效目标”所递交给中央政府的报告存在较大的解释差异。这表明，各个部门在协同合作中对于分享的目标体系有着不同的理解。例如，2006年教育和技能部认为“降低青少年怀孕率”的目标并没有完全实现，而与之协同的部门卫生部，在报告中则宣称基本达成“共享目标”。这个实例告诉我们，围绕“公共服务协议”所产生的部门间的协同合作仍存在着低效率和不紧密的问题。