社会管理：问题与方向

社会管理：问题与方向

丁元竹

今天我跟大家报告一下这个时期以来，社会上包括政府都在关注的话题，就是社会管理问题。我主要想从三个方面来谈一下自己对这个问题的认识：第一个是社会管理是什么？第二为什么要管理社会？第三是怎么样把社会管理好。

一、社会管理是什么？

1.社会管理的概念

社会管理是指在一定的共同价值的基础上，一定的规章制度下，一定的法律框架下，消除或减少社会问题的发生。在这样的前提下、目标下，我们政府、社会组织、企业大家一起来处理社会事务，解决社会问题活动，我把它理解为社会管理。我的界定归纳为四个方面的问题，第一管什么？管生活问题，管社会矛盾，管社会冲突。通过这些管理来实现社会活力和社会秩序，让社会保持活力，让社会充满秩序，这是它的目标。为什么要管？就是减少社会问题发生。怎么去管？在一定的价值基础上去管，在一定的法律框架下去管，依法管理，依制度去管理，依照一定的理念去管理。那么谁来管？我的理解是政府、社会、还有私人部门，也就是企业。

所以，社会管理是一个多元治理。它包含几个方面的意思，我特别强调在社会管理中注重价值理念的创新。一定的社会管理，一定的社会制度，一定的体制机制，它背后一定有一套价值体系，有一套观念在支撑着它，不管你相信不相信它一定有。我的老师费孝通在上世纪30年代翻译了美国著名社会学家帕克的一本书，帕克曾经提出一个思想，他说任何一套制度的背后都有一套价值体系在支撑着，不管你自觉不自觉。这套价值体系确保你的制度以什么样的方式在运行。如果你有一套好的价值体系来支撑一个好的制度，制度的运行就能达到它的效果。如果有一套很好的制度，没有好的理念，没有好的价值体系，这套制度的实施肯定要打折扣。

我举一个例子，比如说我们经常谈公民社会，公民社会到底是什么，支持公民社会的理念和价值是什么？我记得2006年十六届六中全会以后，我和北京的一位领导出差，他是国务院一个部门的副部级领导干部，他知道我做志愿者，也做志愿者研究，他就告诉我他也是一个志愿者，每个礼拜只要是周六不开会，不出差，他一定去图书馆帮忙整理图书。后来他说在做志愿者的过程中他发现一个问题，他说我们的社会大家都想做志愿者，他们也都谈公民社会，但是很多人没有公民意识。他一开始去做志愿者的时候，别人不知道他是一个高级干部，所以他这个志愿者也干得好好的。但有一天图书馆一个领导知道了他是一个现职的某一个重要部门的领导，他就说部长你不能在这干了，你最好到我们办公室去指导我们工作。这位领导说为什么？结果图书馆的领导说因为你是领导。这位领导是我见到在领导干部里面对问题认识比较清晰的，他说本来一个公民社会，首先每个人应该承担公民的责任，行政的级别实际上是一个行政系统为了保持行政系统的效率才存在的。在一个社会领域大家应该是平等的参与公众事务。这个事件反映了我们要推动的社会发展，理念还是非常重要的。我自己过去在北大做志愿者服务研究的时候，我每次开会，很多人给我提出要求我要坐主席台，给我提要求的很多都是民间组织的领导人。我问他们为什么这样要求，他们就说因为好多领导干部都坐主席台，所以他们也要坐主席台。我说我开会从来不把人都放在主席台上，我开会人都坐在下面，由此可见当我们建设所谓的公民社会也好，进行社会治理也好，其实本身从事这方面的很多人他并没有的真正的理解公民社会的真正的价值是什么。所以我们要搞社会管理，社会治理，你一定要考虑我们在理念上，价值体系上有没有这样一套东西。

第二，谁来管？我认识是政府和社会组织、企业。社会管理的主体是政府，也是社会组织，也是企业。这几年来我们在社会管理上一直强调的党委领导，政府负责，公众参与的这样一个格局，而是一个多元的管理的格局。

2.社会管理的目标和手段

怎么去理解社会管理？根据这个理解，我想社会管理的手段和目标有五个方面：（1）协调社会关系；（2）解决社会问题；（3）规范行为，应对社会风险；（4）化解社会矛盾；（5）最后达到社会有秩序，保持社会的和谐，实现社会的公平和公正。根据我的理解，社会管理也是政府四大职能之一，经济协调，市场监管，社会管理和公共服务。

过去我在发改委宏观经济研究院工作的时候，我们一直把它叫宏观调控，宏观调控又是一个经济协调，它通过货币的手段，投资手段，消费，国际收支平衡等一系列的手段来保持一个经济的平稳运行。我们都知道在市场经济条件下，市场本身的供求关系，信息的不对称，各种原因导致经济是波动的。宏观调控的目的是保持经济的平稳运行，不至于使经济大起大落。这是20世纪30年代以来，由自由经济向由政府参与的市场经济过度出现了新的管理方式，就是经济领域的管理，我们把它叫做宏观调控。我理解的社会管理实际上是社会领域的宏观调控，通过协调各种社会关系，在各种社会关系里最核心的是生产关系，包括我们看到去年发生的经济领域一系列的劳资关系，这些都是社会关系。通过社会管理来协调各种社会关系，规范人们行为，解决社会问题。比如说企业中发生的劳资冲突问题，比如说媒体讲的很多的这些校园袭童案问题，以及精神引发的其它问题等等，这些都是社会问题。包括我们讲的常规的失业问题，犯罪问题，这些都是社会问题。

另外就是社会风险。社会风险有两类，一类是自然灾害引发的重大风险；另一类是社会本身发生的各种冲突。还有一些社会矛盾。通过这些调节来实现社会秩序，保持人民生活有一个祥和的环境。经济的宏观调控要保持经济的平稳运行，那么社会的管理就要保持社会的环境，也就是社会生活。社会管理、社会建设最终是要为人民提供一个健康的、良好的、幸福的生活。我觉得我们今后要更多的关注大家的社会生活怎么去建设，就像经济建设要提高人民的物质生活水平一样，社会生活建设就要提高人民社会生活的质量。

3.社会管理的历史与变迁

社会发展或社会建设，它随着人类的发展不断的发展，它也不是现在提出来的，实际上在人类发展的不同历史时期有不同的社会管理形式。我把它分成三种管理方式：一种管理方式，发生在传统的社会，像农业社会，那个时候大家都居住在一个村子里，按照德国社会学家滕尼斯的说法那叫做传统的社区。传统的社区里面文化是一样的，大家在同一个文化，一个共同体里面生活。这个时候有管理吗？有管理，比如说发生的很多社会事务，像婚姻、丧葬、冲突、教育、养老等等。这个社会问题谁来管，实际上是社区和家庭来管。比如说我们历史上没有正规的教育最早的教育是私塾教育，这种私塾教育是在社区里完成的。比如说历史上很多的社区里发生的冲突是谁来解决的？是社区和家庭来解决的。大家知道费孝通写过一本很著名的书，在国内外奠定了他在社会学界的地位，就是《乡土中国》，里面讲了很多乡土社会是怎么治理的？其中讲到无讼，乡土社会是没有诉讼的，那发生的问题以后谁来解决，是由乡村的长老解决的。所以在1948年历史学家吴晗和社会学家费孝通，他们在清华大学搞了一个研讨班，出了一本书叫《皇权与绅权》，这个《皇权与绅权》里面讲了很多有意思的观点，一个是吴晗讲皇权是中国历史上一种皇帝的权力，绅权讲的是绅士。其中他们有两个结论，一个结论是在传统的社会里面，在农业社会里面那么皇权是不下县的，在县以下是没有皇权的，那么县以下的社会谁来统治，谁来管理？那就是绅士了，那些退休的官员，那些考上了举人的知识分子，以及那些有社会影响的人，他们在农村社会进行社会治理，那么就形成了这种传统的社会管理方式。

所以，著名的管理大师德鲁克说200年前，社会和社会事务是谁来处理的呢？就是社区。后来随着生产方式发生的变化，工业革命开始，大量的农村人口离开农村进入城市，这些来自不同农村社区的人在城市就业，在城市工作，传统的社会救助体系，传统的社会治理模式解体。这个解体之后，就出现了一些新的问题，出现了失业问题，出现了孩子上学的问题，出现了生病养老等一系列的问题。那么，在这样情况下地仅仅靠传统的社区不行了，最后谁来治理呢？靠政府。所以从19世纪末到20世纪70年代政府发生了非常重要的作用。1889年德国铁血首相俾斯麦，颁布了德国的养老保险法，1914年英国建立了福利国家，1935年，罗斯福通过国会颁布了《社会保障法》，通过一系列的政府的介入公众事务，开启了政府参与社会事务管理一个历史过程。

20世纪70年代，生产方式又发生一个很大的变化，那就是信息技术革命。信息革命造成了经济的全球化，经济全球化进一步的发展造成了全球的社会化，有人也称之为全球公民社会。在这个时期比较典型的是网络的出现，以及国际民间组织的出现，这些东西造成了新的社会管理模式。

如果说在20世纪70年代以前，社会管理是一个主权国家内部，它的主权政治，主权经济，主权社会是统一的。到20世纪随着信息技术的出现，一个国家的主权政治，和主权经济是不统一的。因此，在新的条件下，特别是在2007年国际金融危机之后，世界提出来叫全球经济治理模式，包括大家最近看到关于人民币的问题，关于美元的问题，关于主权货币一系列的问题。这实际是各个主权国家在共同探讨经济的治理问题。但是我想，包括美国政府危机事件的出现，以及新的一系列的事件出现，全世界的政府可能在不久的将来会坐下来一同来探讨全球的治理问题。因此在不同的历史阶段，社会治理的内容，治理的方式是不一样的。但是，总的来说，随着社会的发展，它会越来越复杂。体制机制的要求会越来越高。

4.社会管理的其他解释

社会管理这个词，你很少在英文里看到直接翻译过来的概念，譬如说social management之类的。但是，国际上也讲社会管理，它是在两个层面上讲，一个是技术层面的社会管理，技术层面的社会管理就是指一个国家对重大的政策、重大的环境问题、以及一些重大措施，它要实施社会影响的评价。比如说他对失业的影响、对收入分配的影响、对性别的影响、对社会发展的影响等等。针对这些影响把可能产生的负面影响控制在最小的范围之内，这个过程在西方就叫做社会管理的过程。它更多体现在技术层面上，主要是通过的社会评估，参与，通过透明问责等方式来进行管理的。

在发达国家社会管理还有一个管理的层面就是宏观层面的管理，这个管理主要是通过政府的公众政策，政府的福利政策，以及政府的社会政策等等的介入来消除贫困，协调社会关系，促进社会公平与公正。这更多体现在社会政策方面。所以，尽管我们现在找不到完全跟我们一样的西方意义上的社会管理英文的概念，但是在发达国家的历史上，一直到现在他们实施的，就是一系列社会政策和社会管理。

二、为什么要管理社会？

 当前我们提出来社会管理它意义在哪里？我理解有三个方面：

第一，我个人认为我国当今是处于经济转轨，由计划经济向市场经济转轨的过程。另外是社会转型，就是由传统的农业社会向工业社会转型。在转型的过程中，由于经济的转型，由于市场经济体制的建立，打破了我们传统的社会结构，就出现了一系列新的问题，比如说收入差距的问题，收入分配体制的问题，失业问题或者说就业压力不断加大的问题等等。再一个在转型过程中，由于社会结构的调整带来的人们心理不适应的问题等等。以及在由农业社会向工业社会转型的过程中，出现了一大批农民工子女就业上学，他们所需要的公众服务问题。这些都我都将其理解为社会转型期的压力问题。

据我多年的观察，经济转轨和社会转型的压力不会简单的随着经济的增长和改善民生而彻底消逝。就是说通过这两个方面是可以缓解，但是不会消逝这种压力，要全面的减轻经济转轨和社会转型的压力，必须提高社会自身的治理水平，提高公民的社会责任，换句话说要促进社会的发育、发展。进一步的说就是经济的增长本身并不能完全解决社会发展的问题，因为社会发展有自身的规律，自身的特点，不是完全依附于经济的，但是没有经济做基础是不行的，必须在经济发展的基础上同步地来推进社会建设和社会管理。

第二，随着我们国家经济社会发展在新的历史阶段，出现了一些新的问题。我们面临着一些可以预见和难以预见的社会风险。我们国家的经济总量在过去“十一五”时期是发展很快，从2005年18万亿，一直到2009年33万亿。去年我们很自豪的说，中国已经成为超越日本的第二大经济体，但这两天媒体有新的说法，实际上中国已经超过了美国成为世界第一大的经济体。这个是根据什么来算的呢？是根据购买力来算的。过去是按照的美元现价来算，最近这两天媒体在炒，如果按购买力算，中国实际上的GDP总量是14.8万亿的规模，美国是14.6万亿比我们正好少2000亿，这个算法可以从学术角度去谈。但无论怎么说中国的经济确实到了这个水平，人均GDP4千美元。不同的地区GDP的差异是很大的，比如广东、北京、江苏有些地方已经接近发达国家的水平。我们到了新的经济发展阶段，一方面是老百姓对新阶段的需求不一样，新的发展新的需求新的期待。另一方面是国际形势的变化，经济的全球化，社会的全球化来带来了一些不可预见的风险。尤其是“五化两转”，所谓的“五化两转”就是市场化，国际化，工业化，城镇化，再加上信息化，这五化在我们国家现在这个历史阶段是在加速推进。两转，就是经济转轨和社会转型。这些变化带来了过去我们未曾遇到过的问题。比如说在城镇化过程中，遇到的一些新的问题，就是大量的农村人口离开了农村进入了城市，尤其是过去20年内，有2亿4千万名农民进入了城市并产生了很多问题。

我举一个例子，农民工子女的教育问题。在“十一五”规划之前，我们在没有提出公共服务均等化战略的时候，基本上这些孩子是不能进入城市上学的。那些父母在十几年前把孩子放在农村，他们就成了留守儿童，这些父母在进入大中小城市十几年后，有的又生了孩子，在十几年前我们没有一套体制能够把他们吸入到正规的义务教育里面来，但是到“十一五”初期我们的确定了公共服务均等化的基本战略，并在后期加大推进，让农民工享受基本教育和基本权利的时候，这些孩子已经成长起来了。他们有的是在城市里成长起来的，有的是农村成长起来，到了城市里面，现在十几岁了但未成年，他们没有接受过义务教育。于是在城市出现了一个新的问题，《瞭望》做了一个调查，在上海、北京，五六年以前，城市未成年犯罪中的比例户籍人口占60%，甚至70%。最近几年没有户籍的外来户籍未成年人犯罪率占到70%。而且，这一些孩子里面，未成年孩子里面，60%是没有受过义务教育，这就是新问题，就是在城市化过程中带来的问题。

我举这个例子当然我们也看信息化带来的问题，工业化带来的问题等等。这些问题现在都凸显出来了，凸显出来怎么办？就要求我们去解决，解决的过程实际上就是需要从社会怎么去管理，怎么去治理，解决的一些问题。

第三，随着社会结构的变化，随着的信息化的变化，社会的组织和社会动员的方式发生了一些新的变化。社会组织的方式就是由于网络的应用，由于信息技术的应用，过去靠一些电话或者是面对面的接触，现在就通过一个虚拟世界去接触。过去像我们这代人老担心孩子放学以后没有一个跟同学接触的机会，但实际上现在的孩子是通过各种互联网进行了广泛的社会联系。在虚拟世界里他们形成了虚拟世界和实体世界并存的一个局面，这也是过去我们不曾见到的。而且，这两个社会它们之间是互动的，有时候实体社会里面一些社会现实的问题。比如说大家比较有意见的一些社会问题，可能反映到虚拟社会里面来，虚拟社会形成一种舆论环境又作为实体社会。就像这次的埃及巨变就是在互联网领域出现一个新的迹象，本来互联网只是一种社交的网络，在这次埃及巨变里面它成了社交政治化的一个工具。比如西方国家利用互联网的垄断技术来对发展中国家实施一些颠覆的政策措施，这些在全球化条件下都影响了一个国家的发展和稳定。

再一个是生活方式和交往方式发生了很大变化，过去大家仅仅靠实体接触，现在更多的是通过虚拟世界来接触。另外，问题的评判方式也发生了变化过去我们是坚持一定的道德标准，现在很多是通过舆论标准。比如，去年一系列的问题实际上是通过舆论的方式，我们看到网络里面的一些热点问题，像“我爸是李刚”事件、富士康事件、郭德纲弟子打人事件、各地校园袭童事件、方舟子遇袭事件等等，它通过天涯网等各种网络引发了社会的讨论，形成了虚拟世界和实体世界的互动。这都是新形势下的新问题。那么，这些新的问题就要求我们在面对这样的新问题要加强和创新社会管理，社会治理。因此我讲的第二点，就是我们为什么要管理社会，我们社会到了这样一个阶段，首先从理念上，经济的发展并不会自觉地去解决社会问题，社会有自身的规律。另外我们确实面临一些过去未曾遇到的新问题。

三、怎样管理好社会

那么，面对这样一些问题，这样的新形势，我们怎么去管好这个社会？ 我个人理解有六点需要认真去抓，需要去做。

第一，发挥社会规范的基础性作用

什么叫做社会规范？从社会学的角度就是指道德、习俗、舆论，这一系列的心理的力量。通过这样一些深层次的东西，首先对人的行为造成一种约束，这是最基本的。我理解实际上对人行为的约束包括三个方面：

（1）心态的约束。你个人心态，个人自身内心所确定的价值标准、信仰标准，哪些事可以做，哪些事不能去做。这是最重要的，也是最深层次的一个东西。过去我们讲社会管理一定说你违法不违法，但我强调社会管理最深层次应该从这开始。我在北京大学的一个同学到美国去了，到美国去以后我有一次去看他，他跟我说他入了基督教。我觉得非常奇怪，因为他是学自然科学的，而且是学物理的。他说其实我并不是信神，其实我在参与这个过程中，我发现宗教有一种力量。什么力量呢？就是当你去做一种事情，但是跟道德规范发生冲出的时候你会受到内心的谴责。这种谴责可能使你不把本来内心想做的事情外化为一种行为，其实在内心就把你的行为约束住了，他说我实际上更多的是考虑这个问题。

我回来以后想了很长时间，我对他信教非常诧异，但是我觉得他讲的这个道理，就是人民如何通过内心的约束来规范自己的行为，我觉得这是一个社会很重要的东西。我记得1991年我跟费孝通教授到曲阜看孔庙、孔林、孔府，后来的路上费孝通教授跟我讲了一句话，他说“实际上现在我们社会的很多的矛盾，很多问题是发生在现实中，发生在人和人之间的冲突里，但实际上是一种的内心心态的冲突”。我说这话怎么理解？他说比如说海湾战争实际上是伊斯兰文化和西方文化之间的冲突，是一种心态的冲突。

所以，社会要真正搞好，首先要解决心和心的问题。心态很重要。20多年前，在印度开了一个如何建设美好社会的国际论坛，参与的都是一些世界领袖，像基辛格，英国前首相希斯。他们一起来讨论如何建设美好的世界应该从心做起，从内心的心态来做起。这是我讲的发挥社会规范基础性作用，最基础的社会规范实际上就是心态。

（2）就是道德规范，基本的规范。这个也很重要，为什么很重要呢？因为各种道德规范会对人们形成约束。我记得10年前我去美国出差，我对那里的财务制度不是很了解，我回来问负责人怎么报销，他说100块钱以下不需要发票，我说那我怎么报？他说你花了多少你就写多少。那时候作为一个中国人我是非常不太理解。比如我花了10元，我写50元行不行？我就问他们，比如说美国人吃麦当劳，因为吃饭100块钱以下不要发票。比如我花7块钱吃了一个麦当劳，我跟你说我喝了一瓶红酒，吃了一个龙虾，花了99元。那人就说一般人不会这样做的，因为这是honesty，如果你这个人不honesty的话，你会受到良心的谴责，而且如果出现问题你会受到惩罚。

这个例子实际上讲了一个社会应该有一套规范，这套规范是人们行为的准则。这些准则不仅发生在类似我们讲的财务里面，也发生在人和人交往的过程中。我也经常讲在一个社区里面，在一个家庭里面，在一个工作单位里面，人和人之间，如果每个人都能够按照规范，按照比较高尚做人的标准去对待自己，对待别人。比如在一个办公室里，你强调的是卫生，考虑别人怎么健康，考虑别人怎么能够更好的工作。如果你这样去考虑一个问题,那么这种人和人的关系就会和谐得多，矛盾就会少得多。所以，为什么西方在讲社区的时候是用两个概念，一个是我们通常讲的居委会（Neighborhood community)，还有一个是在工作环境(Work community)里面，除了你工作要进行的程序以外，实际在一个工作环境里还有人和人之间的关系。那么这种Work community靠什么？靠规范，不是靠制度。一旦到了法规和制度层面的时候，人和人的关系实际上在心态上、在行为上已经是很糟糕的了。所以，我讲要充分发挥规范的基础性作用，要重塑这个东西，没有这个东西一个社会的管理好是很难的。

第二，进一步推进社会体制的改革

这一次中共中央关于制定“十二五”规划的建议里面讲了这样一句话，叫“加强改革的顶层设计，深入推进经济体制改革，稳步推进政治体制改革，进一步深化文化体制和社会体制改革”。把社会体制改革放到一个非常重要的位置，如果我们去看一下在党的重要历史文件里面，最早提出社会体制改革是放在社会建设里面的。这一次十七届五中全会把它放到整体改革里面，我考虑它非常重要。那么，社会体制到底是什么东西？我想我们十七届五中全会提出来了，需要我们在各地的实践过程中，在中央和地方共同探讨中进一步明确社会体制它要达到的目标，它的主体，它的内容，它的机制。这需要一个过程，但这个问题非常重要，就像我们知道市场经济体制对于我们的经济发展是何等重要一样。

那么，社会体制对我们的社会管理和社会建设也是至关重要的。大家都知道，我们对经济体制的认识是经历了一个过程，也不是说一开始1978年党的十一届三中全会一提出来经济体制改革的时候我们对经济体制就那么清晰，不是这样的。我们实际上经过了很长时间的探索，在各地探索，在中央的探索过程中逐渐明晰了社会主义市场经济体制是什么。1978年农村连产承包责任制，我们知道，通过联产承包责任制这样一个明细产权，所有权和使用权的分离，通过使用权的改革调动大家的积极性，所以农民的积极性就调动起来了。后来我们在1985年就搞了城市体制的改革，城市国有企业的改革，这两个改革实际上是通过明细产权，把产权的制度设计。通过这样一种制度设计来激发人民的生产积极性，推进生产力的发展。

随着生产力的发展，大量的产品生产出来了，怎么卖出去？所以到了80年代后期就经历了价格体系的改革，我们叫价格公关。如果你去看这段经济改革的历史就是这么过来的。那么，在价格体制公关过去以后，我们慢慢就弄清楚了市场经济体制实际上它需要两个边界条件，一个边界条件就是它需要一个公平竞争的环境，第二个边界条件它需要一个明细的产权。那么，在这两个边界里面通过什么来发挥作用呢？通过价值机制来发挥作用。用价格机制来配置资源。但是，在这个过程中我们也遇到了一系列的问题，比如说关于市场和计划的关系，关于政府和市场的关系。我记得当时我在的宏观经济研究所，其中有一个经济学家当时提出来，政府指导市场，市场调控企业的模式。慢慢通过一系列探索，我们逐步找到了“社会主义市场经济体制“这样一条制度。在2003年，在中共十六届三中全会里面，关于社会主义市场经济体制初步建立，这个初步建立就是指在这个时期，我们通过《物权法》进一步把产权明细了，通过《反垄断法》把公平的竞争环境明细。当然，改革还需要继续深入，这里面涉及到很多其他的问题，我就不谈其他的了。我只是讲经济体制改革我们经历了这样一个过程，经过了20多年的探索。社会体制我们也需要有一个时间去认识。这个认识我个人理解就是应该进一步解放思想，要像认识市场经济一样来认识社会体制，而且要分阶段的来推进社会体制的改革。

在这个过程中，我觉得首先要夯实社会管理的社会基础。所谓夯实社会管理的社会基础就是我们要建设一个和谐社会，我们要管理好这个社会，首先要有一个健康的社会，就是要去建设一个健康的社会。这里面很关键的就是我一开始讲的，我们要重视社会生活。经济建设是干什么？经济建设就是要让人民的物质生活不断丰富，社会建设就是要让人民的生活更加幸福。什么叫社会生活？我个人把社会生活定义为发生在个人与家庭，与社会，与群体，与社区交往，以及各种其它活动中一种公共活动，它以物质生活为基础，以社会交往为核心，以精神满足为目的这样一种生活。

为什么我们讲很多人富裕了，但是不幸福。因为没有社会生活，应该把社会生活的概念在社会管理和社会建设中把它提出来，把它作为我们社会建设和社会管理的目标。有一个社会学家法妮·萨帕塔·曼席拉（Tiffany Zapata-Mancilla）说“个人的社会生活取决于他（她）所处的社会环境”。这句话我认真的研究理解，做了一些思考，他讲的是什么意思呢？为什么我说经济发展到一定水平，经济到一定阶段，它并不直接决定人们的社会生活，并不决定人们幸福还是不幸福。人们个人的社会生活不是直接取决于这些东西，也不是直接取决于一些重大的社会矛盾，社会问题，它直接取决于社会环境。这个社会环境我理解包括三个层次的东西。一个就是他的家庭；一个是他的工作环境；一个是他所生活的社区。这些对个人的心情，对个人的心态影响是最重要的。因此，社会管理要夯实这样一个基础就是要建设一个坚实的家庭基础，坚实的社区基础，这个社区包括工作社区和生活社区。

克林顿在竞选总统的时候就提出一个口号，他说“如果我当选美国总统，我想干三件事情，一个是强化美国人的社会责任；第二强化政府的社会责任；第三把美国建设成一个强大的社区。”这个强大的社区就是人和人之间相互关怀，关心公众事物这样一个强大的社区。那么，政府的责任是什么？政府责任是为每个人的发展，每个企业的发展，每个社会组织的发展去创造条件。个人应该承担起他对他人，对家庭，对社会，对社区的责任。所以，他把这几个因素叫做责任、机会和社区。责任是个人要承担的，机会是政府要去创造的，社区是每个人都应该去关注的。这个我觉得还是很有意思，很值得我们去强调，去夯实管理社会基础的时候我们应该关注哪些东西。

要完善社会管理体系，夯实社会基础还必须推动社会协同和公众参与。在这个过程中始终要把理念创新放在重要位置。我觉得在完善社会管理格局，党委领导，政府负责，社会协同，公众参与这样的重大事件过程中，如何来体现社会协同，如何来推动公共参与是今后一个时期我们管理格局的完善，社会管理创新非常重要的内容。

在这个问题上，首先我们的理念要创新，要把理念创新放在一个重要位置，在理念创新的过程中，首先要正确处理好权利和责任的关系，利益和风险的关系。就是在社会领域和在经济领域是一样的。在社会领域，政府、社会、企业，不管哪个主体，你承担的权利越大，你掌握的利益越大，那么你应该承担的责任也越大，风险也越大。这句话我是自己在基层摸索出来的，是从一些基层干部管理社会的经验里面炼出来的。

大家都知道，这次中央领导在讲到社会管理的时候，他讲这个社会我理解包括四个层面的东西：第一个是社会事业单位；第二个是人民团体；像妇联、工会、科协；第三个是社会组织。也就是我们大家关注的非营利组织，或者叫第三部门，在我们国家叫社团、民办非企业单位基金会。第四个是基层组织，基层组织包括基层城市的社区和农村的社会组织，这四类都是社会组织。

我在西部一个城市调研，在出发之前我们讨论了一个话题，就是当前的经济到了这样一个阶段，包括最近两会期间代表们提出的一个很突出的问题，就是收入分配的改革的问题，就是蛋糕做大了以后的怎么切的问题。一个村干部跟我说，把蛋糕让群众自己去切。我说这怎么理解？他说我现在遇到在农村发展过程中的一些新问题，土地征用问题、农民集中居住的房屋分配问题、年终分配问题，这些问题过去都是村干部几个人决定的，所以老百姓的意见很大。他说现在我通过建立村的议事会，让每个村民小组派出一个代表来，农民自己来解决这些问题，你们自己讨论。但是，我村党支部把握大的方向，我把握你做出这些决策的规则对不对，符合不符合党的政策，符合不符合老百姓的要求。比如，土地使用你做出决策符合不符合国家的土地政策。体你怎么去分配我不管，包括年终的分配。最后议事会发挥的非常好。那么，这样的一些矛盾他们自己解决了。这样等于把责任交给了老百姓，把利益也交给了他们，但是风险由他们自己承担。

所以，我觉得要推动这个问题我们要解放思想，政府要全心全意承担公共服务的责任，提供公共服务，提供财政支持这是政府的责任。但是部分承担社会管理的责任，部分承担不是全部的承担。我理解政府承担社会管理的责任，第一，提供财政的支持；第二，制定规则。不论哪个国家对社会都要进行管理。包括美国，你看美国的非营利法，大家去看，美国一讲到非营利组织，美国的非营利组织实际上它的管理是非常严，它按5034条款，8个条款，每个组织都有管理方式，其中里面都有这样一句话，“任何非营利组织不能从事政治活动”，规定的非常清晰。所以，任何一个国家在社会管理的过程中对社会组织的管理都是有规定的。所以，政府要部分承担，但是在承担社会管理的过程中更多的是创造环境，一个框架。第三，夯实社会管理的社会基础要尊重基层的首创精神，要善于引导和教育居民。尊重基层的创造精神是什么概念呢？我一直理解社会管理，公共服务它更多的是发生在基层，是老百姓直接去享受公共服务，直接去参与社会生活，它更多的发生在基层。所以，从政府这四大职能来说，经济协调、市场监管、公共服务和社会管理。公共服务和社会管理更多的应该是地方政府，特别是基层政府的责任。这样应该鼓励和支持基层的政府，基层的社会组织。基层组织根据当地的需要，根据群众的需要去创造一些新的社会管理模式。

我记得我们在制定“十一五”社区服务体系规划的时候，我们当时为了扩大视野，请了美国的一些城市的市长给我们座谈，他说美国50个州有50种社区管理模式，因为地方的各种情况是不一样的。越在基层越要鼓励创新。最近几年我们国家各地在社会创新方面走出了很多的模式，进行大量的创新。为什么？因为社会发展到这样的阶段，老百姓有这样的需求。你放开视野去看一下，真有很多的模式。

我举个例子，在解决的农民工的户籍流动的问题上，北京这几年全部解决农民工孩子义务教育的问题。重庆和成都，通过户籍制度的改革，分三步走，解决的农民工的户籍问题。再举一个例子，比如社会组织的管理，北京搞了一个“枢纽型的社会管理模式”，上海搞了“社会组织联合会模式”。再比如网络的管理，通过网络来提供社会管理，安徽和辽宁都做得不错。所以我们要善于发现基层中一些好的做法要给予支持。

第二，关键还是要鼓励人民具有公民意识。我这里讲的公民意识更多的是一种公民对社会的责任，对他人的责任，对社区的责任，对家庭的责任。一个社会必须强调社会责任，如果没有社会责任那么这个社会是不会有希望的？为什么呢？一个人如果他对社会没有责任，对家庭没有责任，那这个社会会出现虚假，企业就会出现生产假冒伪劣产品，老板就会对员工不负责任，个人就会对家庭不负责任。那么，这个社会是危险的。

因此，要推动基层的社会发展，夯实社会管理的基础，必须强调公民的社会责任。为什么呢？我们一直经常讲，我们一定要让老百姓参与社会，承担公民的义务。我一开始就讲了，真正进入了公民社会是需要一套规范，需要一套价值体系。我在一些基层调研时看到，一开始居民很有积极性参与公众事务，他觉得给他权力了。但是干了一段时间他又不想干了。为什么呢？他说天天做这种事情，又没有钱。到居委会、村委会提出要钱，说我天天参与民主决策，参与治理，你得给我发工资。村干部说我给你发了工资那你就要听我的。所以我想还是要善于引导和教育，参与社会管理。这是一个互动的过程，不是一个单项的过程，不是给你权利每个人都能去做。当然这里面还有一个发展的阶段性。这是我讲的夯实社会管理社会基础，创新社会体制。

第三，创新基层社会管理体制。基层的社会管理体制主要是指社区和农村的村委会，村的基层组织。在中国这是非常庞大的。按在民政部登记注册的社会组织到去年年底43万，城市居委会有8万多，农村的村委会有60多万，我们差不多54%的农民还在农村。所以对这些基层组织的管理治理，它的体制机制的完善是非常重要的。在这里面我特别强调一下，本来我今天要讲的题目是“社会治理与公民社会”，但是我后来想来想去还是讲讲社会管理，即便我讲社会治理我也强调一点，东西方的社会治理和工业社会是不一样的。为什么不一样呢？因为它的社会结构不一样。

社会学界普遍接受费孝通教授提出来“东西方社会格局的差异”。西方是一个团体格局，东方是一个差序格局。什么叫团体格局？尤其是美国，我们很多人讲到社会治理往往讲法国历史学家托克维尔写的《美国的民主》这本书。讲1830年的时候，美国社会是怎么治理的？美国社会真的有它的特殊性。那么这个特殊性是什么东西呢？美国是一个先有社会，后有国家的国家。大家不信可以去看400年的历史，五月花号上的390多个西方人到美国的东海岸，上了岸以后他们怎么去请求印第安人帮忙，帮他们的居住下来，然后帮助他们建立社区，最后他们又怎么去杀印第安人，把印第安人赶到边远地区。所以，在那本书的第一部讲的是社区，那个社区就是那些人慢慢建立起来的。来的人先建立社区，后来在建社区的过程中，随着公共事务的增多，人们对教育，对文化，对其它设施的要求就出现城镇，出现了城镇就出现了城市，出现了城市后来就出现了州，美国州和州之间最后搞了一个宪法，那就是美国《联邦宪法》，才有了美利坚合众国。所以，美国最早是没有国家的，它是先有社会后有国家的，这是它社会治理的基础。所以，为什么费孝通教授讲它是一个团体格局，团体格局我们用通俗的一句话来说，“就像一捆筷子”，你把它捆在一起了。

而中国以及东方的很多国家，像日本，它是一个差序格局。什么叫差序格局呢？我举个例子，比如我这个杯子里放了水，我扔一个东西进去，这个水纹是往周围扩散的。它的中心是什么？中心是家。所以，它不是一个团体格局，它是差序格局。那么，在这样的社会结构里面你去发展社会组织，你去实行社会治理，你怎么去适应这个社会结构？这确实是我们NGO组织也好，我们研究社会管理的人也好，我们从事社会管理的人也好，要认真研究这个问题。一套机制，一套制度，放到一个制度环境里面它能不能去适应。这是过去我们不太考虑的问题，包括我们过去几十年在借鉴发达国家的经验过程中的我们很少去考虑这一问题。

今年2月份我跟胡鞍钢教授到香港讲学，我们俩住在港岛，很有意思，每天早上我出去跑步。我看到香港的地铁、宾馆、商场、居民设施之间是全打通的，每个小道都通在一起。我有一天早上我跟胡鞍钢教授吃饭，我说这两天跑步有一个想法，如果我们内地把这套东西移植过来，第一，可以节省土地；第二可以给大家提供方便；第三，“十二五”规划里面把公共服务体系建设放在一个非常重要的位置，我觉得这是一个很好的借鉴。后来他说也是，这是一个很有意思的问题。后来我又跟他讨论，当你把私人部门、公共部门这些设施都把它变成一种公共产品的时候，我们的价值体系，我们的制度环境能不能支持。我想到最简单的一个问题，比如全部打通了以后，公共卫生谁来搞？这就是我们要研究的问题，一定要去研究。当我们看发达国家一套制度很好，在它那运行很好的时候，你想去借鉴的时候，你要看我们这套制度环境能够支持它的因素是哪些，不能支持它的因素是哪些，然后我们怎么去改进这种东西。所以，我们在新的历史时期，中国到了这样一个发展阶段，我们需要的更多的思想，更多的制度来支持我们的发展。是因为我们已经到了一个不是简单借鉴，简单照搬一些发达国家经验就能够解决我们的问题的阶段，很多问题是我们不曾遇到过的，很多问题是到了这个阶段我们已经认识到一套制度，实际上是需要一套制度环境的。

当前我们国家的社会组织发展也存在很多问题，发展不平衡。有的发展很好，有的发展很不好，部分素质不高，还有为外来人口服务的社会组织不多。社区组织有待进一步发展，另外涉外组织管理难度比较大。因为我们国家随着全球化的加速，有大量的涉外组织进来，怎么去管它们，这都是一些新的问题。那么，这里面还要建立一个好的基层组织，好的基层问题会降低社会管理的成本。我个人理解在政府层面上，基层公共服务与基层的社会管理实际上是不能分开的，它应该是一起规划，一起建设。不要简单的理解公共服务就是公共服务，社会管理就是社会管理，不是这样的。

这里面我在西部看到一个比较好的例子，政府给每个村子20万块钱搞公共服务。但是又不像一些其他地区，政府规定你这20万块钱搞教育，或者搞交通。他说这20万块钱你自己决定怎么用。我们要知道一个农村，特别是西部地区一个农村给他20万块钱的时候，他们一是很惊奇，再一个没见过这么多钱，这个钱怎么用，大家真是费了很多心思。所以，有的农民就说这个钱我们把它分了。还有的村干部就说不行，这给我们发工资。还有的说，村里面过去很多年欠了很多债，这个钱就把它还债。但是，政府在这个问题上是怎么想的，说这个钱第一不能发工资；第二农村不能分；第三也不能还债，你就搞公共服务，但是我不管你搞什么公共服务，公共服务怎么搞？农村自己去设计。比如你这个村缺道路，你去修道路，这个村缺卫生设施，你搞卫生设施，你这个村缺文化设施，你就搞文化设施。谁来决定？村民议事会来决定，村民小组来决定，村民小组派个代表来决定。所以，在西部就通过这样一个政府提供公共服务的方式，催生了基层的社会治理，这个治理现在经过一、两年的实践现在搞的非常好，也受到了有关部门的肯定。我们也去看了，确实非常好。非常好表现在哪里？两个方面：第一，过去我们总是管理者想好，给他搞学校，搞公路，结果有些农村有学校了还搞学校，就造成了资源的浪费。农村根据他们的需求自己决定，这样公共财政的效率就大大提高了。第二，由于这些事情都是农民自己决定的，所以他也不上访，没有意见，社会矛盾就少了。所以，基层公共服务和社会治理是不能分开的，必须有机结合起来，这样才能把问题搞好。

第三，要关注互联网时代的政治生态。这是一个新情况，它已经形成了一种新的政治生态，它引起了社会的高度关注。所以，我们要谨防互联网问题引发的社会管制问题。因为它是一个双刃剑，我们可以利用互联网来满足我们的一些生活需求，提高便利性，创造一个新的社会环境。但是也有很多人利用互联网来传播虚假信息，带来社会的混乱，造成很多的社会问题。因此，这种政治生态下还是需要管的。

第四，提高战略性的社会管理能力。什么叫战略性的社会管理能力？我在最近一段时期我自己在研究社会管理的过程中，看各个国家的经验，看国际经验的时候发现是由联合国提出来的。就是对一些重大的政策，重大项目，尤其是涉及民生的，像环境、水利、道路等这些重大项目，一定要听社会的意见，搞社会听证，让社会参与监督，参与评估。这些项目尤其要考虑三个方面的利益群体：第一个是弱势群体，一个是边远群体，以及农村群体，对他们的影响。我记得我在发改委的时候，我们那时候也曾经想搞社会重大项目的社会影响评估机制，把它纳入到决策过程，纳入到项目的审批过程。因为这个非常重要，为什么非常重要呢？因为它能够帮助我们，尤其是在当前，在城市化国家当中，涉及到土地拆迁，涉及到房屋拆迁，涉及到土地征用，这些重大问题，如果我们进行一些战略性的管理，进行战略性的评估，那就能避免很多的矛盾。最近几年来，由于土地征用，土地拆迁引发的社会矛盾已经占了各类社会矛盾的1/5。所以，这个尤其要引入到我们政府在这个领域的管理中去。

第五，提高处置社会问题的能力。我想我们要加强和创新社会管理，要把这个社会管理好，一个社会总有很多问题，就像一个人总有很多毛病，大的毛病，小的毛病，慢性毛病，急性毛病。一个社会集体，作为一个社会有机体，它也有很多社会问题。所以，我们的社会管理要有问题意识，要处理好社会问题。社会问题有两类：一个是客观类社会问题，就是我们看到的，像犯罪率，失业问题，各类心理问题，这都是客观的社会问题。它造成了社会关系的失调，影响了大部分人的生活，破坏了社会正常活动。所以，我们要去解决这类社会问题。还有一类是主观的社会问题，这些问题不是发生现实中，但是由于我们的历史遗留下来很多问题你没有处理好，或者长期得不到解决，在老百姓的心里形成一种积淀。那么，它就会成为一种主观社会问题，这种主观社会问题在某一个突发事件发生，某一个客观社会问题发生的时候就有可能把这种主观的情绪引发出来。所以，我们这几年突发性的事件出现了燃点低的特点，很小的事件会引发很大的事件。第二无利益相关事件发生的多。就是这事件和你没关系，但很多人参与了。为什么？就是由于长期历史遗留的问题不能很好的解决，不能很好的解决就带来了我们现在看到的问题。因此，我觉得在新的历史时期，要把这个社会管理好，我们的政府，我们的社会，我们的企业一定要有一种社会问题意识。既要有客观的社会问题意识，也要有主观的社会问题意识。把各种矛盾化解在没有发生之前。

第六.提高应急管理能力。前面我讲的这些主要是从源头，避免矛盾发生，通过体制机制建设，通过心理的建设，通过问题的解决，让关口前移，让矛盾化解在没有发生之前。但是，不管你的社会管理水平，社会管理的意识提高到什么水平，在社会发展的过程中，包括在个人的生活过程中总会有一些突发事件，意想不到的事件出现。那么，在社会管理和社会治理的过程中需要提高应急管理的能力。我这里讲的应急管理不是简单的讲应急管理，要提高全社会对突发事件的意识。

为什么我要强调这个东西？因为我在几年以前，参加奥运会的应急预案讨论的时候我讲过一句话，我说突发事件的第一个反应者不一定是应急管理人员，不一定是消防局，公安局。突发事件的第一个反应者一定是当事人。这话我也不是我说的，这话是“9·11事件”美国华盛顿市长罗伯特说的，他是怎么总结出这样一句话呢？他在五角大楼被飞机撞了以后，他去救援的时候总结出来的。实际上大家仔细想想的确是这样的，因为当时一个事件发生的时候，可能警察局不在，可能应急人员不在，但是当事人肯定知道。所以，提高全民的应急意识，应急能力是一个社会应对突发事件最重要的、最基础性的东西。所以，要加强全民的应急意识和应急能力，这也是我们管理好社会重要方面。

我把我今天讲的这几点给大家做一个结论，在这样一个新的历史时期，面对这么多新的问题，我们要把我们的社会管理好，我归纳为下面四句话：关注心态建设，铸造社会生活。鼓励基层创新，加强顶层设计。强化部门合作，实现整体发展。注重能力提升，促进公平治理。

(丁元竹:著名社会学家，国家行政学院教授)