瞭望：运用法治思维和法治方式推进改革

11月3日出版的第44期《瞭望》新闻周刊将发表慎海雄的署名特稿《运用法治思维和法治方式推进改革》。全文如下：

    运用法治思维和法治方式推进改革

    文/慎海雄

    习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议并发表重要讲话时强调，党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。学习贯彻党的十八届四中全会精神是当前和今后一个时期全党全国的重大政治任务，各地区各部门务必抓紧抓好，切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。四中全会前，在主持党外人士座谈会时，习总书记希望大家善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。

    法治既是国家走向现代文明的标志，也是改革取得成功的关键。依法治国和全面深化改革，是相互协同促进的关系，是托举中国梦的两翼。“要有序推进改革，该得到法律授权的不要超前推进”“凡属重大改革都要于法有据”“切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平”“善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施”，习总书记关于运用法治思维和法治方式推进改革的重要思想，对于我们用法治引领、推动、规范、保障改革，在全面深化改革的同时全面夯实依法治国的基础，具有十分重大的指导意义。

    党的十八届四中全会决定指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”此前，习总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时强调：“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”党的十八届三中全会以来，从全国人大常委会授权国务院在上海自贸试验区暂时调整有关法律规定，到废止劳动教养制度和调整完善生育政策、加强重点领域立法等，保证了重大改革依法有序进行。这些，都是运用法治思维和法治方式推进改革的有力体现。

    “法律是最保险的头盔”。立法先行，是因为全面深化改革要破除陈规陋习、打碎桎梏和藩篱，必然要求“历法以时而定，制令各顺其宜”。审时度势、行藏自如，不拘泥于常法而有所变通，是推进改革的前提。“守株待兔”解决不了新问题，化解不了新矛盾。任何法律法规都要根据当时的具体情况制定。一些法律规章出台之时，虽然也曾行之有效，但随着经济社会的发展已明显滞后。面对变化了的社会现实，如果作茧自缚地照搬过去的条条框框，一味按照老黄历行事，不思变革和创新，就很可能无所适从，甚至阻碍生产力的发展。正如《韩非子》所言：“世异则事异，事异则备变”，对实践证明已经不适应改革要求的法律法规，依法通过相关程序及时予以修改和废止，才能为全面深化改革提供法治保障。

    另一方面，改革要打破的不仅仅是形式上的藩篱，更重要的是要打破固化了的利益格局，而利益关系再调整更要靠法治。处理好各方面的利益关系，是改革减少风险和阻力、确保顺利推进的重要前提。如何突破利益固化的藩篱，形成公平合理、人民群众普遍受惠的利益格局，在很大程度上决定着全面深化改革的成败。要解决好这个问题，涉及收入分配改革的实质性破题、打破垄断建立公平的市场秩序、简政放权挤压权力寻租的空间等多项改革。这些改革，都要谋定后动、循序渐进，无不需要法治护航。

    今天的改革广度和深度大为拓展，难度和复杂程度前所未有，整体上都已进入攻坚期和深水区，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。歌德曾说：“有两种和平的暴力，那就是法律和礼节。”如果说，改革是奔流不息的滔滔江河，法治就是约束河水流向的堤岸。这种约束，是保护而不是阻碍。因为，法治为改革的有序展开提供了基础性的规则和程序性的规范，避免改革可能出现的进退失据；法治为改革提供了合法性保证，争取到最大公约数；法治固化改革成果，让成熟的改革经验经由法律程序上升为法律法规，真正成为可复制可推广的制度。也正基于此，中央明确提出，到2020年，在重要领域和关键环节上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使得各方面制度更加成熟更加定型。

     “变风俗，立法度”，以法治巩固改革成果，本身就是助推依法治国、依法执政和依法行政。将改革成果固化的过程，也是法治不断完善的过程。“纲纪不正，国风必颓”。全面深化改革之所以要啃硬骨头涉险滩，一个重要原因在于法治不规范造成的随意性，乃至为种种不正之风和权力寻租提供了滋长的土壤。这在经济运行方面表现得尤为突出。比如，我们经常说要遵循“法无授权不可为，法无禁止即可为”这一基本的法治规则。但是，严峻的现实表明，政府这只“无形的手”往往会乱摸乱动，管了不该管的地方，导致企业叫苦不迭，市场活力被抑制。根本原因在于，政府职能的“授权”并不清晰，政府的权力尚未关进制度的笼子。不少地方政府与职能部门，在法律明令禁止的情况下，通过变通绕道的办法，以“红头文件”“内部规定”等途径确立“授权”的合法性。结果，一纸规定变异为“刚性法律”，“红头文件”居然比法律法规更管用。这种司空见惯的“怪象”后面，就在于依法治国没有落到实处，不仅违背社会主义法治原则，损害人民群众利益和生产力发展，也阻碍了全面深化改革的推进。对此，要善于运用法治思维和法治方式推进改革，依据法定的程序，改善法律规则，优化法治环境，治理各种有违依法治国的“怪象”，使社会既有活力又有秩序。

    我们还要认识到，经过30多年的实践，改革的路径正在发生深刻的变化。改革开放初期，很多问题上无法可依，不少领域的改革靠政策文件推行，有其历史必要性和合理性。但是，今天全面深化改革是在社会主义市场经济体制已经建立、中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上进行的改革，是在顶层设计已经确定、改革总目标清晰明了的前提下进行的革命，尤其需要以法治思维和法治方式破难题、涉险滩，始终坚持重大改革于法有据、先行先试的依法授权，切不可瞎折腾、扰全局。改革必须走出“突破现有法律”、“绕道而行”等认识误区，坚持立法先行，有序推进，切实维护宪法和法律的权威。

    “全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。”习总书记关于全面深化改革与依法治国协同共进辩证关系的阐述，有着鲜明的针对性、指导性。以法治思维和发展方式推进改革，本身就是治理能力和体系的提升，为依法治国提供更坚实的支撑。深化改革，关键在党员干部；依法治国，关键也在党员干部。领导干部要努力提高法治思维和依法办事能力，自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。改革是“破”的过程，不可避免要打破传统的瓶瓶罐罐；改革也是“立”的过程，需要激浊扬清、吐故纳新，建立新的秩序。这个“破”与“立”的过程，决不能靠个别领导干部“拍脑袋”说了算，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，而是要在决策机制上充分体现法治精神，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。正如《管子》所言：“目贵明，耳贵聪，心贵智，以天下之目视，则无不见也；以天下之耳听，则无不闻也；以天下之心虑，则无不知也。”全面深化改革与依法治国，都需要通过制度建设，保障和完善人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，从群众中汲取智慧和力量。

    “少成若天性，习惯如自然。”形成思维惯性和行为习惯，必须持之以恒。只要我们在改革发展的每一项工作中，都按照习总书记所希望的善于运用法治思维和法治方式想问题、作判断、出措施，将依法治国、依法执政、依法行政化为自觉，稳扎稳打、久久为功，就一定能汇磅礴之力、收长远之功。在法治中国的沃土上，全面深化改革必将收获甜美的果实。